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​律师观点 | 完善突发公共卫生事件预警机制的思考和建议
来源:  2020-02-21 15:32:21

庚子年春节突发新冠肺炎疫情,整个国家一下安静下来。在我们为湖北疫区的同胞加油鼓劲、为奋战在一线的英勇无畏的医护人员致敬的时候,我们也有必要反思一下事情为什么会发展到这种程度。我们在总结非典经验教训之后设计的重重防线哪里出了问题?难道这只是个别管理者的失职或者个别专家的判断错误?李文亮医生之所以引起举国上下的关注和讨论不仅是因为他的善良、勇气和献身精神,恐怕还有广大民众对现行疫情防控机制不满情绪的另一种释放,而李文亮之所以被赋予的“吹哨人”的称号,直指的正是疫情防控机制的前哨阵地——预警机制的严重缺失。本人利用假期和停工期间,分析对比了与公共卫生事件预警机制有关法律、行政法规、部门规章和相关的规范性文件,有以下几点粗浅的思考,与大家共同讨论。


一、公民对公共卫生事件预警信息的知情权


没有人会质疑新冠肺炎疫情是一个突发的公共卫生事件,那么依据2019年5月15日修订后施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(第711号国务院令)第二十条第十二项行政机关应当主动公开的政府信息包括“突发公共事件的应急预案、预警信息和应对情况”;此项内容在修改前是该条例第十条第十项,修改后扩大了实施公开的主体和内容。该条例第二十三条规定了“政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开”;第二十六条规定了“属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定”。按照这几条的规定,本次新冠肺炎作为突发公共卫生事件属于行政机关应当主动公开的事件种类,而“预警信息和应对情况”则属于应当公开的内容。武汉市民完全有理由相信政府会及时公开预警信息,可以让大家提前预防。但为什么他们直到封城都没有见到政府公开的“预警信息和应对情况”呢?在这里我们还是要先了解一下我国现行的突发公共卫生事件的预警机制是如何运作的。



二、预警机制的法律现状


预警机制,从文义理解就是预先的警示制度,是为了提前预防事件升级恶化。及时准确的预警信息会避免或者减少危害的发生,就象我们常说的防灾胜于救灾一样。我们先从现行的法律法规和规范性文件中梳理出预警机制的存在形式和具体运行规则。


首先,从法律层面,《中华人民共和国传染病防治法》第十九条规定“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”第三十四条、第三十五条规定了传染病疫情监测、“预警信息”的“内部通报”和“毗邻政府通报”制度。《中华人民共和国突发事件应对法》第三章“监测与预警”共十一条规定与此有关,其中第四十条建立了“预警信息的汇总分析、会商评估制度”和“向上级政府报告”、“毗邻或者相关地区政府通报制度”;第四十二条建立了预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一、二、三、四级;第四十三条规定了县级以上人民政府在“可以预警的自然灾害、事故灾害或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时”应当“根据有关法律和行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期”。


其次,从行政法规层面,《突发公共卫生事件应急条例》第十四条规定了县级以上人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统,并对系统的运行负责,第十五条规定了监测数据的分析评价和“对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件,应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告”的制度。


再次,依据《突发事件应对法》第十七、十八条和《传染病防治法》第二十条的规定制定的《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》“具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容”,从而用于“地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后,应当按照传染病预防、控制预案,采取相应的预防、控制措施。”《国家突发公共事件总体应急预案》总则第三部分“运行机制”中将“预测与预警”程序放在“应急处置”之前,并要求“根据预测分析结果,对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警”;《国家突发公共卫生事件应急预案》第3部分“突发公共卫生事件的监测、预警与报告”中的3.2项规定“3.各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息,按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点,及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势,及时做出预警”。在这里还需要说明湖北省人民政府编制的《湖北省突发公共卫生事件应急预案》第4部分监测与预警中的4.2项的确落实了《国家突发公共卫生事件应急预案》第3.2项的规定,将一、二级预警设定为省人民政府或省人民政府授权的省卫生厅、有关市(州)人民政府发布预警信息,三、四级预警信息的发布由市(州)、县(市、区)政府或卫生行政部门视情况发布。由此可见,发布预警信息的主体与《传染病防治法》第十九条的规定已经不同。


第四,其他相关规章和规范性文件对预警制度的具体规定。本人目前还没有检索到针对突发公共卫生事件预警制度的专门性规章或者规范性文件,即使在与预警密不可分的《传染病信息报告管理规范》中也只是在第四部分“传染病疫情的分析和利用”第六条中规定了“毗邻的以及相关地区的卫生计生行政部门,应当及时互相通报本行政区域的传染病疫情以及监测、预警的相关信息”用以回应《传染病防治法》和《突发事件应对法》的相关规定,并没有关于预警工作的具体规定;《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》(卫生部令第37号)也只是规定了监测信息的分析、确证和报告制度,并无有关预警制度的相关条款和文字。


三、现有预警机制存在的问题


首先,关于预警信息发布的主体规定混乱。《传染病防治法》第十九条规定的是“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”根据情况发出传染病预警,并没有规定其他人民政府可以发布预警信息;《突发事件应对法》第四十三条规定了县级以上人民政府在“可以预警的自然灾害、事故灾害或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时”应当“根据有关法律和行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报”;《国家突发公共卫生事件应急预案》直接就规定各级人民政府都可以“及时做出预警”,而且湖北省人民政府也是这样制定的应急预案。另外,《信息公开条例》第二十条要求主动公布的“预警信息”和“应对情况”这两个概念不仅与前述法律和文件中规定的概念不同,而且没有任何一个与突发公共卫生事件有关的法律、法规或者规范性文件中出现过需要制定与预警信息有关的“应对情况”。所以,一边是公众望眼欲穿的信息需求和公共安全,一边是法律规定的理解分歧导致的发布主体不明的推诿。


其次,在预警机制如此重要的情况下,居然没有任何一个关于预警机制运作的独立的规范性文件,也没有预警信息发布的技术性规范,尽管《传染病信息报告管理规范》详细规定了上报的疾病种类和病例数量,但并没有规定达到可以发布预警信息的确诊病例、疑似病例、死亡病例的具体数量,这就使判断公共卫生事件的“可能发生”成为一个主观判断,也就使“预警”在各种法律法规和文件中成为一个概念。


再次,从《传染病防治法》对预警信息发布和上下级政府报告、毗邻政府通报的制度设定来看,意在建立一套封闭稳健的传染病处治体系,而《突发事件应对法》显然更注重处理的及时和效率,把预警信息的发布权赋予了经国务院授权的各级政府,这就为各级政府及时发布预警信息提供了制度上的便利条件,尽管仍然没有预警信息发布的具体操作规则。但是《突发公共卫生事件应急条例》(下称条例)却又为这个条件设定了新的条件,使预警制度出现了新的问题:


1、条例中仍然没有关于预警信息发布主体和标准的直接规定,只是在第十一、十四、十五条中作了模糊的规定;


2、与《突发事件应对法》第四十三条对比,该条中将“可以预警的自然灾害、事故灾害或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时”作为发布相应级别的警报的条件,那么条例中第十五条作为关于“监测和预警”唯一的程序性规定“对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件”显然属于可以发布预警的情形,但条例却没有明确规定这种情形可以发布预警信息,反而规定“应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告”,这就不仅把可以公开发布预警信息转化为突发公共卫生事件的“报告”,而且将审查发布预警信息和审查报告的条件和程序合二为一了,这就使法律和《国家突发公共卫生事件应急预案》中规定公开发布预警信息的程序被公共卫生事件报告置换掉了。


3、条例第三章“报告与信息发布”第十九条第三款第一项应当向国务院卫生行政部门报告的内容确实规定了“可能发生传染病暴发、流行的”情形,但这种“可能”的情形却是与“发生”的情形一并列举的,也就是说,该项规定的“发生或者可能发生”均属报告内容,均做同等程序和条件的审查。这就使预警信息发布的前提条件“可能性”极易混同为“确定性”,从而增加发布的审查义务,错过了可以提前预警提前预防的最好时机,让病毒再一次跑在了人类的前面。


4、条例第二十二条规定的“接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时,应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证,采取必要的控制措施,并及时报告调查情况”与《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第二十二条对已经发生的公共卫生事件与传染病疫情现场调查的程序和标准是一致的。所以,用审查已经发生疫情的确证标准来审核可能发生疫情的成立条件,显然过于苛责预警成立的条件了。这也许正是某些专家以“没有足够证据证明存在人传人”的借口的法律出处吧。


5、无论从《传染病防治法》《突发事件应对法》还是两个应急预案,都将这种突发疫情的处置机制分为监(预)测、预警、报告、处置以及恢复与重建,也就是说,预警之后才是报告,报告之后就按照突发事件直接进入应急处置阶段了,科学合理的运行程序是预警和处置之间必须还要再有一个报告程序,但依据条例第十五条的制度安排,监测、预警之后直接就进入了应急处置程序,显然架空了预警制度。


第四,以上所有的法律、行政法规和部门规章没有一个条款涉及对未能及时发布预警信息的处罚,我们可以从另一个角度反过来思考,一个没有设定任何责任的制度会有人重视吗?



四、对完善预警机制的几点建议



1、一定要先解决部门立法和关门立法的问题,《信息公开条例》《传染病防治法》《突发事件应对法》存在的冲突和分歧严重影响法律的权威和对社会秩序的管理。


2、将公共事件的预警机制单独立法,明确发布预警信息和应对方法的程序,明确发布的主体、条件、时间和法律责任。


3、明确发布预警信息的技术规范,降低主观判断的作用,科学组建论证专家队伍,适当考虑首报单位专家的介入,给予首报单位医护人员与其他专家平等参与论证的机会。


以上是本人从这次疫情中对预警机制的一些观察和思考,由于时间匆忙,材料有限,更是由于受专业能力的局限和隔阂,难免浅陋甚至错误,但如果能够让预警机制真正苏醒,让嘹亮的哨声在下次灾难来临之前早点响起来,避免下一个李文亮医生的遭遇再次出现。


值得高兴的是,在本文结稿时习近平总书记刚刚主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议,并作了“完善疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系”的重要讲话,指导我们总结经验、吸取教训,完善和健全相关制度。是文以贺!愿我们早日打赢疫情防控阻击战,愿法治护佑祖国破浪向前!


来源:中国律师网

作者:苏华伟 河南沐天律师事务所